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贾康房地产调控政策要跟着制度建设走

来源: 2018年08月03日

贾康:房地产调控政策要跟着制度建设走

与房地产市场相关的制度建设至少包括四个方面:一是土地制度,二是住房制度,三是投融资制度,四是税制改革。四项制度改革合在一起,再加上相关的政策调控,那就是“标本兼治”,实现“治本为上”。

房地产调控政策要跟着制度建设走,政策不仅要“反周期”,还要作合理的区别对待,以一城一策、一城一案方式贯彻供给侧结构性改革的方针。

制度建设必须结合供给侧结构性改革的战略方针,必须解决整个制度体系怎样符合十八届三中全会所要求的现代国家治理,怎样体现在整个制度安排和机制连接方面,使市场的有效作用加上有为和有限的政府作用,促成一切潜力、活力的释放,在经济社会发展过程中走向长治久安。

政策调控不能“打摆子”、“坐过山车”

我想分两个层次说。第一个层次是,我作为研究者怎么看待中国房地产市场的现状。

经过十多年的“单边市”,中国房地产市场在2014年以后进入了明显分化的状态,演变成冰火两重天的局面,其中“冰”的一边也焦虑,“火”的一边也焦虑。“冰”的焦虑是很典型的:在中央强调供给侧结构性改革,而且已把它表述为一个战略方针之后,作为切入点,“三去一降一补”中非常重要的一项是去库存。根据一般人的理解,去库存首先针对的就是房地产市场上大量的库存。但具体分析,库存主要分布在一大群三、四线城市。这些库存怎么去?作了这么多的探讨之后,今年其进展其实并不太明显,三、四线城市只是降低了4个百分点左右。另外一边“火”的呢?就是在2014年上半年很多人惊呼中国房地产市场要崩盘,要出现一去不回的向下的拐点之后,一线城市房价抗跌能力是非常明显的。到了2015年,北京房价首先明显企稳,然后深圳迅速升温,再后一线城市普遍进入升温状态,后面带出的是二线城市、所谓2.5线城市,一直到今年下半年更多的城市进入了升温状态,各地决策层不得不在“9·30”前后出手,以行政手段为主对房地产限购限贷。

这样分化的局面摆在眼前,因此,我们不能只看到“9·30”之后确实遏制了原来大家最焦虑的一批城市房价迅速升温势头,同时必须看到今后的发展会是什么样子。如果按照之前十几年的演变来看,最大的可能是继续“打摆子”、“坐过山车”式地从一端摆到另外一端。有人总结下来,从一端转到另外一端平均15个月为期。现在的限购限贷过去已屡次出现,但出现后经过一段时间,新的焦虑转到了经济低迷、房地产市场不振,又必须取消限购限贷,甚至地方政府层面不约而同地采取给予补贴、加强贷款支持等措施,来使房地产市场升温。到了一定的时候,再摆回来,就像我们“9·30”以后看到的这一段。如果这样几轮政策调控都在“打摆子”,都在“坐过山车”,那我们是不是可以进一步提出一个问题,就是过去政策调控只是治标而没有治本。接着要问的是:今后应该如何体现标本兼治而治本为上的调控高水平,这是我在第一个层面最基本、粗线条的观察之后所要表明的这个判断。

制度建设应治本为上

要把原来的治标不治本,转为既治标又治本、综合施治,而且体现中长期的“治本为上”的应有水平,我们应该怎么办?这就要说到第二个层次,我的基本认识就是制度建设必须跟上。当然,说到制度建设,就必须结合供给侧结构性改革这个战略方针来加以领会,“三去一降一补”只是切入点,必须解决整个制度体系怎样符合十八届三中全会所要求的现代国家治理的这种实质,怎样体现在整个制度安排和机制连接方面,使市场的有效作用加上有为和有限的政府作用,促成一切潜力、活力的释放,在经济社会发展过程中走向长治久安。这方面与房地产市场相关的制度建设,是治本之策必须解决的攻坚克难的问题。中国整个改革进入深水区,现在所说的制度建设,都面临着“好吃的肉吃完了”、你只要一动就要啃骨头的问题,这个硬骨头如何真正啃下来,是对我们的历史性考验。

与房地产市场概念相关的制度建设,至少包括四个方面:第一是土地制度。从配套改革视野里看房地产,首先直接关联的是我国城乡结合部还得不断扩大建成区,未来几十年中国的城镇化率还有向上走几十个点的高速发展空间,未来几十年内还会有4亿人要从农村转到城镇来定居,建成区扩大,随着不动产的建设和开发。相关土地的使用带有自然垄断性质,谁占了,别的主体就没法使用,这种土地的使用权和开发权如何在一个健康的制度之下,可持续地源源不断形成有效供给,这是根本性的问题。我们过去处理得不好,大家听到更多的是对土地财政的批评指责。实际上,这种土地财政在中国的发生地,主要是沿海和沿海的那些中心区域,能够把土地卖出个好价钱的这些地方政府,确实在极高的程度上依赖土地财政。而另外大量的中西部的地方政府,想依赖也依赖不上,这已经造成了极度的不均衡,并带出了一系列的问题。同时,又必须承认它有内在的合理性,地方政府靠山吃山、靠水吃水,它当然要在自己辖区之内的国土开发过程中利用自己的资源禀赋,乘势运用土地的使用权,开拓可能的财力来源用于支持整个开发和建设过程。有关这方面的制度,我后面要专门说到重庆案例,看它是怎么处理的。非常遗憾,重庆案例在全国现在是孤本。

第二个是住房制度。住房制度其实思路早已清晰化,就是必须双轨统筹。在我们都关注的商品房市场这个市场轨的旁边,必须还有保障房供给的保障轨。从1998年特别强调的经济适用住房这个概念切入,到现在已经更清晰地聚拢到了以公租房和共有产权房为主要形式构建这种保障轨的供给机制。关键就是怎么把这些有别于市场轨的保障轨上的有效供给,合理地形成,源源不断地真正变成人民群众得到实惠、落实共享发展的支持要素,使低收入阶层和收入夹心层,包括大量的年轻白领,摆脱在解决住房问题方面的不安和焦虑。其实,这是住房制度里最关键的“托底”内容。对于双轨统筹,目前的指导方针比较合理清晰,就是主打公租房与共有产权房,相关工作中的关键就是如何落实。

第三个相关的制度建设是投融资制度。大量的基础设施跟着不动产的开发,必须配套提供宜居的条件,包括上述两个轨上的住房

贾康房地产调控政策要跟着制度建设走

,以及和住房相关的各种各样不动产的配套,从楼盘、小区、服务点到城市综合体、连片开发、产业新城运营,这些大规模的建设中投融资机制如何适应创新的发展、可持续发展,如何守正出奇?这方面就要特别说到重要的PPP概念。近年从管理部门到方方面面,对此都高度重视。推进PPP的创新,财政部业务部门会议2015年记录在案的是13次,平均一个月一次以上。决策层对这个问题的高度关注,让我们看到了一些值得肯定的进展,但同时还有很多必须解决的问题。这些问题的解决,首先必须从制度建设入手,这涉及法治化进程、契约精神的培养、规范地设立阳光化的全套作业流程等问题,在PPP概念之下都必须解决好。在政府、企业之外,还必须要形成健康的专业机构力量,并把一个个项目建设,合理地、创新地与金融市场对接,共同形成PPP“1+1+13”的绩效提升机制。

第四个制度建设是税制改革。很多人听到税,都有天然的厌恶,认为最好没有税,税负越轻越好。但实际上,中国要走向现代化,在房地产方面又必须提及十八届三中全会明确肯定的“加快房地产税立法并适时推进改革”的问题。到底怎样在实际工作中贯彻这个指导精神?在现实的推进过程中,我们没有看到加快的迹象,还明显处于酝酿状态。

以上四个制度建设都涉及治本,改革中的配套当然还有其他方方面面,合在一起是个系统工程。在这个认识框架下,我们可简要地看个案例。这段时间,在各大城市、中心城市无不对房地产市场感到沉重压力的时候,重庆却相对平稳。从它那里传来的信息、看到的数据,却体现了一种较为符合社会和谐的平稳状态。如果按照商品房的交易来看,重庆的房价也有轻微上涨。在相关的政策调控由中央有关部门掌握的大环境之下,我们必须注意到,重庆在前面所说的四个房地产制度建设方面做得可圈可点。第一,土地制度方面,重庆八年多之前在全国首创了“地票”制度的改革试点,一直坚持到现在。远离城乡结合部的农民,在政策引导之下,把自己的宅基地腾出一部分,还有小田变大田腾出田埂的面积,形成复垦的农田,在区域内整个农业耕作的田亩数上形成“占补平衡”。对多出来的复垦田地的产出当量做了核算(要分五级)之后,到地票市场上做量化交易,出钱买到地票指标的主体,实际上其对土地的使用又纳入政府以土地收储制度来作协调的流程,使得重庆和地票合在一起的土地制度建设,可以相对从容地在城乡结合部对开发主体提供与地票对应的土地使用开发权,带来的是后面相对有条不紊地推进城镇化建设和产业发展。这个改革一举多得,实际带来的不仅是让土地的供给从容和相对均匀、低成本,同时也避免了像其他地方普遍发生的城乡结合部只有靠讨价还价的征地拆迁补偿机制,不得不跟着一轮一轮由钉子户抬高了的综合成本,在城乡结合部利用土地越来越困难等情况,能够控制总的成本抬升过程,社会方方面面得到的是与和谐社会环境配套的土地开发条件,特别重要的,是使远离城乡结合部的农民——这是我们很多讨论场合根本就没有纳入眼界的弱势群体,以地票制度作为与市场竞争、政府扶助相结合的机制,而进入了共享发展的大平台,进入了共享改革开放成果的行列。

诸如地票制度此类的亮点,重庆所做的土地制度改革非常值得我们总结,但遗憾的是,有关部门的态度是重庆这个地票制度只允许一地试点。必须在这样的改革方面有个大方向的判断,后面跟着的要允许实验,允许大胆试,大胆闯。“试”是不是要扩大范围?这是很实质的问题。

第二个住房制度方面,重庆在保障房建设上有明确的量化指标,要形成整个城市住房供给中1/3到2/5的比例是保障房。所以,那里低端人群,包括年轻白领,可以得到相对稳定的有效供给,解决他们这个收入阶段的住有所居问题。有了共有产权房,那么大学生毕业不久以后需要谈婚论嫁的时候,过丈母娘那一关就相对容易。因为这个共有产权房是很体面的、有产权证的,只是不能像一般商品住房那样到市场上随行就市去交易,也就封杀了它的套利空间。住进去的年轻白领,过几年收入上升了,可以根据原定的条款,考虑在新的支付能力下,再出一笔钱把它变成完全产权。这些年轻白领不用再去啃老,再去找各种各样的东挪西借的财力支持再加上住房按揭去当“房奴”,就过上了体面的住有所居的生活,以后可以相对从容地转入完全产权房新的梯级消费,上新的台阶。这是一个很值得肯定、值得我们重视的住房供给的创新案例。如果能够把保障轨托好,剩下的就是中产阶层以上社会成员根据自己的消费者主权,相对从容在商品房市场上挑选购买的问题了,也就不会有那么多的社会焦虑。

第三个投融资制度不用多说,大家对于重庆过去的“八大投”可能都有印象,世界银行曾经给予高度肯定。这些年来,地方融资平台要进一步规范化,这方面全国有统一要求。重庆在这方面值得肯定的是,能够把前期不得不做的一些调整中“八大投”式融资平台,结合整个发展战略,结合结构优化的取向,对应市场机制和政策性资金、市场化运作、专业化管理、杠杆式放大,支持它的通盘基础设施,以及相关的城市建设和产业集群的形成。以这种投融资制度的创新对接到PPP,在重庆已经形成了一些比较好的经验案例。这也是非常值得肯定的配套改革。

第四,税制改革方面。重庆和上海敢为天下先,在那么多的争议、数不清的障碍之下,这两个地方终于在我国本土率先推进了住房保有环节房产税的试点。虽然有人说他们失败了,实际上我们作为研究者观察,哪里是失败?两地已通过试水形成了非常宝贵的本土经验。当然开始时只能柔性切入,不要光看一些指标变化的幅度大小,要看到它变化表现的效应完全符合经济学分析的逻辑框架,而且在如今贯彻十八届三中全会精神、加快房地产税立法并适时推进改革要求面前,这种本土经验之宝贵马上就浮现在我们面前,因为我们不能光讲国际经验,十分重要的是在我们国内已有破冰试水,两地的试点经验可以按照中央的要求在加快房地产税立法的过程中对全体国民作更多的信息披露,促进大家更好地共同讨论立法方案。

上面四个角度的制度改革,如果合在一起,再加上相关的政策调控,我认为那就是“标本兼治”,而且一定要实现“治本为上”。如果从这个角度看,大家关心的房地产税改革,虽然很多人在这方面表达了反对的意见,但毕竟要看到中央的文件中,凡是成为白纸黑字的权威表述,一向是坚持这个改革方向的。我们现在还是要回到怎样让全民族一起作理性讨论,通过立法过程经受历史考验,解决中国社会走向现代化状态必须建立现代税制,包括房地产税这种直接税的制度建设这个问题上。最关键的要领之一,就是借鉴国际经验,但不能照搬美国的普遍征收模式,必须借鉴重庆、上海给出的第一单位扣除这个经验。怎么扣除?立法过程中方方面面可以表达自己的建设性意见,作理性讨论,寻求最大公约数。

我最后想再次强调,政策调控要跟着制度建设走,政策不仅要“反周期”,还要使政策的作用在制度框架下提供长治久安可能的同时,作合理的区别对待,以一城一策、一城一案方式贯彻供给侧结构性改革的方针。即使同样处于“冰”态的几百个三、四线城市,情况也是各不相同,那里的“去库存”显然不能简单依靠商业信贷,还必须配上政策杠杆,而政策杠杆怎么配,必须一城一策。对于“火”起来的城市也不是仅仅简单地搞限购限贷的问题,还要赶快组织有效供给。而怎么组织有效供给,还得回到前面四个重要的制度改革问题。归根结底,还是要强调标本兼治、治本为上。让我们来共同探讨,共同努力,解决好这样的重大现实问题。

(作者系华夏新供给经济学研究院院长、财政部财政科学研究所原所长)

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